1 Inleiding

Voor u ligt het advies van het ACVG over de veiligheid van de gebouwen buiten de scope van de versterkingsoperatie (hierna: ‘de scope’). Met de scope bedoelen wij de werklijst van de NCG met (op dit moment 27.181¹) adressen in Groningen die bouwkundig worden opgenomen en daarna worden beoordeeld op hun veiligheid bij aardbevingen. Als een gebouw daarbij niet aan de Meijdam-norm voldoet, worden versterkingsmaatregelen ontworpen en uitgevoerd om het op norm te brengen. Adressen buiten de scope, waar dit advies over gaat, worden niet opgenomen en niet beoordeeld op hun veiligheid. De scope is geen vaststaand gegeven, maar een lijst die nog altijd wordt aangevuld, hoewel steeds beperkter.

1.1 Aanleiding

De aanleiding voor dit advies zijn twee vragen van de toenmalige ministers van BZK en EZK:

• Is de opbouw van de scope van de versterking zo ingericht dat het voldoende aannemelijk is dat de gebouwen buiten de scope aan de veiligheidsnorm² voldoen? 
• Hoe kunnen wij eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope identificeren, waarbij zo min mogelijk onzekerheid wordt gecreëerd voor bewoners of eigenaren van gebouwen? 

Het ACVG is in september 2021 verzocht om deze twee vragen te beantwoorden. U vindt de volledige adviesaanvraag in bijlage A. De aanleiding hiervoor kwam vanuit een gedeelde behoefte van bewoners, de regionale overheden en rijksoverheid om meer duidelijkheid te scheppen voor de eigenaren en bewoners van de gebouwen buiten de scope.

1.2 Afbakening van de vragen

Het was vooraf al duidelijk dat een absoluut antwoord op de vraag of alle gebouwen buiten de scope aan de Meijdam-norm voldoen niet mogelijk was. Dan zouden zij immers allemaal afzonderlijk opgenomen en beoordeeld moeten worden. Daarvan waren de bewindspersonen zich ook bewust toen zij ons de vraag stelden; zij vroegen ons namelijk naar de aannemelijkheid. In dit advies leest u dan ook hoe aannemelijk het ACVG het, op basis van de beoordeelde gegevens, acht dat de gebouwen buiten de scope aan de Meijdam-norm voldoen, en wat er moet gebeuren om eventuele risicovolle gebouwen in deze groep te identificeren.
 
De bedoeling van dit advies is niet om na te gaan wat in het verleden goed of onvoldoende was; dit advies is toekomstgericht. Wij hebben daarom de al eerder vastgestelde kaders en uitgangspunten bij het bepalen van de scope en het beoordelen van de veiligheid als een gegeven beschouwd. Voorbeelden daarvan zijn de Meijdam-norm en de 0,05g PGA-contour. Ook gaat dit advies uit van de huidige inzichten met betrekking tot de ondergrond.

1.3 Aanpak op hoofdlijnen: gehanteerde methode

Na ontvangst van de adviesaanvraag heeft het ACVG een plan van aanpak opgesteld, rekening houdend met de kaders die wij hadden gekregen. Dit plan hebben wij voorgelegd aan onze opdrachtgevers en andere partijen, zoals het SodM. In november 2021 hebben we het plan vastgesteld³.

Hypothese

De huidige scope is tot stand gekomen door een opeenvolgend proces van meerdere jaren, waarbij steeds naar beste weten en met de meest actuele informatie besluiten zijn genomen. Wij hebben dan ook de hypothese gehanteerd dat het voldoende aannemelijk is dat de gebouwen buiten de scope aan de Meijdam-norm voldoen.
 
Deze hypothese heeft het ACVG getoetst. Tijdens de totstandkoming van de scope kunnen immers nieuwe inzichten zijn ontstaan, aannames zijn bijgesteld en kunnen zich onvolkomenheden hebben voorgedaan. Zo kunnen er te veel gebouwen zijn toegevoegd aan de scope, maar onvolkomenheden kunnen er ook toe hebben geleid dat gebouwen ten onrechte niet zijn toegevoegd.
 
Als de hypothese kan worden aangenomen, is een antwoord op de tweede vraag van minder groot belang. De maatregelen voor identificatie van eventuele risicovolle gebouwen zijn dan immers alleen belangrijk voor het afvangen van incidentele situaties die afwijken van het algemene beeld. Als de hypothese wordt verworpen, is ook een antwoord nodig op de vraag wat de huidige identificatieprocessen over het hoofd zien en welke mitigerende maatregelen daarvoor nodig zijn. Omwille van de snelheid heeft het ACVG zijn onderzoek ten behoeve van beide vragen zoveel mogelijk parallel uitgevoerd.

Toetsingsmethode

Het ACVG heeft diverse methoden overwogen om de hypothese te kunnen toetsen. Met het oog op haalbaarheid, doeltreffendheid en proportionaliteit hebben wij er uiteindelijk voor gekozen om te werken met bestaande, beschikbare informatie over gebouwen buiten de scope, en de manier waarop eventuele risicovolle gebouwen op dit moment worden geïdentificeerd. Wij lichten hieronder toe welke afwegingen we hierin gemaakt hebben.
 
Wij hebben bewust niet gekozen voor een volledige reconstructie van de totstandkoming van de huidige scope. Op basis daarvan hadden wij mogelijk kunnen toetsen of er onvolkomenheden zijn geweest die ertoe hebben geleid dat gebouwen ten onrechte niet aan de scope zijn toegevoegd. Dat had echter te veel inspanning, capaciteit en tijd gevergd. Zo’n werkwijze zou waarschijnlijk ook niet succesvol zijn geweest, omdat reorganisaties en herschikkingen van bevoegdheden, personele wisselingen en nieuwe inzichten een reconstructie bemoeilijken. We hebben de totstandkoming van de huidige scope wel op hoofdlijnen gereconstrueerd, om te begrijpen wat de scope is en welke principes en kennis (van toen) hieraan ten grondslag lagen.
 
We hebben ook bewust afgezien van de afname van een grote, willekeurige steekproef uit gebouwen buiten de scope. Wetenschappelijk gezien zou dat de makkelijkste aanpak zijn geweest voor toetsing van de hypothese, maar zo’n steekproef zou leiden tot onwenselijke neveneffecten:

• Het zou onrust veroorzaken en de veiligheidsbeleving aantasten van zowel de betrokken bewoners als indirect betrokkenen, omdat het laten uitvoeren van een veiligheidsbeoordeling van een gebouw de indruk kan wekken dat het niet op norm is.
• Het rekenwerk aan een steekproef zou ten koste gaan van de beoordelingscapaciteit die hard nodig is voor de gebouwen waarvan al aannemelijk is dat zij versterking nodig hebben.
• Het bepalen, coördineren en afnemen van de steekproef en de daaropvolgende analyse zouden veel tijd en inzet van schaarse middelen vergen.

Wij hebben ervoor gekozen om zoveel mogelijk aan de hand van bestaande bronnen te toetsen en te adviseren. Met gebruik van de beschikbare informatie over gebouwen buiten de scope hebben wij onderzocht of daaruit gebouwen naar voren komen die vermoedelijk niet aan de Meijdam-norm voldoen. Wij hebben daarnaast de huidige processen beschouwd om eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope te identificeren: werken die goed of is er aanpassing nodig? Aangevuld met onze (wetenschappelijke) kennis, expertise en ervaring vanuit de praktijk hebben wij deze onderzoeksresultaten gewogen.
 
Wij waren aanvankelijk, met onze opdrachtgever, in de veronderstelling dat wij hierbij gebruik zouden kunnen maken van veiligheidsbeoordelingen die zijn uitgevoerd bij gebouwen die oorspronkelijk buiten de scope vielen, maar daaraan later – om moverende redenen – zijn toegevoegd. Concreet waren dit de LOOV-meldingen en meldingen van gebouwen die na een gegrond verklaarde AOS aan de NCG zijn doorgegeven voor een nadere beschouwing.
 
Kort na de start van ons onderzoek stelden wij echter vast dat die beoordelingen er nog niet waren. Omdat deze informatie van belang was om onze hypothese te kunnen toetsen, zijn er alsnog vijftien veiligheidsbeoordelingen uitgevoerd. De basis voor advisering was hiermee – in combinatie met ons onderzoek naar de andere bronnen, de beschouwing van de processen en onze aanvullende kennis en expertise – voldoende voor een advies. Daarin kon onze opdrachtgever zich ook vinden.

Invulling toetsing

De onderzoeken die wij aan de hand van bestaande informatiebronnen hebben gedaan om de hypothese te toetsen:

• Onderzoek naar typologisch te beoordelen gebouwen.
• NPR-gebaseerde analyse van vijftien geselecteerde LOOV-gebouwen die (oorspronkelijk) buiten de scope vielen (steekproef).
• Onderzoek naar adressen met schademelding(en).
• Onderzoek onder gebouwen met een AOS-melding.

Wij hebben van een aantal andere bronnen via een quickscan onderzocht of die ons ook inzicht konden bieden in gebouwen buiten de scope, maar dat bleek niet het geval.

De identificatieprocessen die wij hebben beschouwd:

• SDRA
• LOOV
• Schademeldingen bij het IMG
• AOS-meldingen bij het IMG
• Overige processen: Verrijking en Lokale Plannen van Aanpak.

Gebruikte informatie

Bij de totstandkoming van dit advies hebben wij gebruikgemaakt van openbaar beschikbare gegevens (bijvoorbeeld bouwarchieven en de BAG) en gegevens die bij onder meer de NCG, het IMG en de verschillende aardbevingsgemeenten bekend waren. Zonder deze informatie en toelichtingen was dit advies niet mogelijk geweest. 

Wij moeten wel opmerken dat wij helaas niet alle gewenste gegevens hebben ontvangen, of pas na enige vertraging. Zoals gezegd, waren er nog geen veiligheidsbeoordelingen van gebouwen beschikbaar bij de start van ons onderzoek. Ook beperkingen vanuit de privacywetgeving hebben ertoe geleid dat wij niet alle relevante gegevens voor ons onderzoek (tijdig) konden ontvangen en benutten.

Waar mogelijk hebben wij hiervoor alternatieven gezocht, maar in een enkel geval hebben wij moeten concluderen dat een onderzoeksspoor om deze reden niet verder kon worden uitgewerkt. Ook kon ons onderzoek daardoor niet altijd kwantitatief zijn, aan de hand van daadwerkelijke veiligheidsbeoordelingen, en hebben wij in plaats daarvan kwalitatief onderzoek gedaan.

1.4 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 hebben wij eerst op hoofdlijnen uiteengezet wat de scope is en hoe deze tot stand is gekomen, waarna we in hoofdstuk 3 een beschrijving geven van ons kwantitatieve en kwalitatieve onderzoek. In hoofdstuk 4 staat onze beschouwing van de manieren waarop eventuele risicovolle gebouwen op dit moment worden geïdentificeerd.

De informatie die wij voor de beantwoording van beide vragen hebben verzameld, komt samen in hoofdstuk 5. Hierin geven wij een integrale analyse van de onderzoeksresultaten. Hoofdstuk 6 vermeldt onze conclusies en aanbevelingen. Daarin vindt u ook enkele zinvolle inzichten die wij tijdens ons onderzoek hebben opgedaan en die niet direct raken aan de twee vragen. U leest een kort slotwoord in hoofdstuk 7.

Als u tijdens het lezen onbekende afkortingen of begrippen tegenkomt, dan kunt u de afkortingen- en begrippenlijst raadplegen aan het einde van dit advies.

Bij dit adviesrapport treft u tien bijlagen aan. Daarin vindt u meer diepgaande informatie over de verschillende onderzoekslijnen van het ACVG. Waar noodzakelijk vanwege de privacywetgeving zijn details daar soms niet in opgenomen of is informatie geanonimiseerd. Ook vindt u hier een korte samenvatting van de reacties die wij na de consultatieronde van diverse partijen hebben ontvangen.