2 Toelichting op de scope

Voor het beantwoorden van de vragen is het allereerst belangrijk om te begrijpen wat de scope is en hoe deze tot stand is gekomen. Daarom geven wij in dit hoofdstuk een beknopte beschrijving daarvan. Ook gaan wij in dit hoofdstuk in op de manier waarop gebouwen binnen de scope beoordeeld worden en op welke aspecten daarbij wordt gelet. Deze kennis is nodig voor een goed begrip van de rest van het adviesrapport.

2.1 Wat is de scope?

Met de scope bedoelen wij de werklijst van de NCG met adressen in Groningen die bouwkundig worden opgenomen en daarna beoordeeld op hun veiligheid bij aardbevingen. Als een gebouw⁴ daarbij niet aan de Meijdam-norm voldoet, worden versterkingsmaatregelen ontworpen en uitgevoerd om het op norm te brengen. De scope is geen vaststaand gegeven, maar een lijst die nog altijd wordt aangevuld, hoewel steeds beperkter.

De contouren van de scope

De adressen in de scope liggen in een van de vijf aardbevingsgemeenten Eemsdelta, Groningen, Het Hogeland, Midden-Groningen of Oldambt. Ze liggen ook binnen de ‘0,05g PGA-contour’ zoals die op het moment van toevoegen was.⁵ Buiten deze contour en op locaties waar de NPR-webtool geen waarden oplevert, is er sprake van een dusdanig lage seismiciteit dat volgens de NPR 9998 geen veiligheidsbeoordeling hoeft plaats te vinden of versterking nodig is.

Het gebied dat binnen de PGA-contour valt, is gemiddeld genomen door de jaren heen geslonken, omdat de gaswinning steeds verder is afgebouwd en de seismische dreiging is afgenomen (zie ook figuur 1 hierna). Ook in de toekomst wordt een verdere afname van die dreiging verwacht.

De omvang van de scope

Op de peildatum voor dit advies, 30 juni 2022, zaten er 27.181 adressen in de scope. Medio 2022 heeft de NCG 3.005 van deze adressen op norm verklaard en 2.587 andere adressen op norm gebracht met versterkingsmaatregelen.⁶

De scope staat niet vast en wordt met enige regelmaat, maar steeds beperkter, aangepast. Dit gebeurt als wordt besloten om een nieuw adres eraan toe te voegen. Het kan ook voorkomen dat de scope wordt aangepast als een bestaand adres wordt gesplitst, het bijbehorende gebouw wordt gesloopt of bij nader inzien geen verblijfsfunctie heeft. Er worden geen adressen afgevoerd van de lijst als er sprake is van nieuwe (wetenschappelijke) inzichten of dalende risico’s. Een adres dat eerst binnen, maar inmiddels buiten de huidige 0,05g PGA-contour ligt, blijft ook in de scope en wordt opgenomen, beoordeeld en eventueel versterkt.⁷ Dit doet zich onder andere voor in de gemeente Oldambt.

Buiten de scope

Gebouwen buiten de scope liggen in de vijf aardbevingsgemeenten en binnen de 0,05g PGA-contour, maar staan niet op de werklijst van de NCG. Deze gebouwen worden daarom niet opgenomen en niet beoordeeld op hun veiligheid. Het gaat om ongeveer 65.000 gebouwen.⁸

2.2 Hoe is de huidige scope tot stand gekomen?

De totstandkoming van de huidige scope is in 2015 gestart. Hieronder beschrijven wij de hoofdlijnen, gebaseerd op informatie van onder meer de NCG, het SodM en de Regio. Voor meer details verwijzen wij naar onze uitgebreidere beschrijving in bijlage B.

Ter introductie: er zijn veel verschillende manieren om dezelfde gegevens over de scope te presenteren, waardoor u misschien afwijkingen constateert met wat u eerder heeft gehoord of gelezen. Wij houden in onze beschrijving de meest gangbare indeling aan en delen de adressen toe aan het proces dat de aanleiding vormde voor toevoeging aan de scope, ook als het later bijvoorbeeld eveneens bij een ander proces bleek te passen. Daarnaast wordt soms gesproken over het aantal adressen en soms over het aantal gebouwen (dat meerdere adressen kan bevatten).

Adressen die nu in de scope zitten, zijn daarin om een van onderstaande redenen opgenomen:

• Initiële toevoegingen (de oorspronkelijke batches 1467, 1588, 1581, 3260 en batch 2018) in de periode 2016-2018
  In deze periode is de kennisontwikkeling nog volop gaande. Gebouwen zijn geselecteerd op basis van een inschatting van veiligheidsrisico’s en een logische, geografische clustering. Vier richtinggevende principes zijn leidend: (1) beginnen in de kern van het aardbevingsgebied en van daaruit naar buiten werken, (2) starten met versterking van relatief kwetsbare gebouwen, (3) rekening houden met gebouwen waar veel mensen samenkomen en (4) continuïteit in de aanpak. Dit alles gebeurt in een periode waarin de uitvoering van de versterkingsopgave overgaat van de NAM naar het CVW en vervolgens naar de NCG. Er wordt gewerkt met zogeheten ‘batches’. Een batch is een groep gebouwen die in één keer wordt opgepakt binnen een afgebakend gebied.

• Toevoegingen van gebouwen die naar voren komen uit de HRA in de periode 2018-2020 en de SDRA in de periode 2021-heden
  Medio 2018 adviseert de Mijnraad over de versterkingsopgave.⁹ Naar aanleiding daarvan wordt de HRA, als prioriteringstool, de basis onder de versterkingsopgave en wordt jaarlijks met de HRA gecontroleerd waar het individueel risico vermoedelijk hoger is dan de Meijdam-norm. Sindsdien worden gebouwen met een verhoogd (P50) en licht verhoogd (P90) risicoprofiel toegevoegd aan de scope. De HRA werkt daarvoor met een typologische toedeling, zonder feitelijke opname van een gebouw. In 2021 wordt de HRA opgevolgd door de SDRA. Deze wordt in publiek beheer bij TNO ondergebracht. Door de afnemende dreiging als gevolg van de dalende gaswinning en toenemende kennis over de ondergrond, daalt het aantal gebouwen dat op deze wijze wordt toegevoegd. De SDRA die wordt uitgevoerd met de voorgeschreven modeluitgangspunten levert in 2021 en 2022 (gasjaren 2021-2022 en 2022-2023) geen enkele toevoeging op. De gevoeligheidsanalyse die TNO in deze jaren aanvullend uitvoert, kent modeluitgangspunten die tot een hoger berekend risico leiden. Als gevolg daarvan worden in 2021 tien adressen toegevoegd. Het proces voor 2022 loopt nog.

• Toevoegingen van gebouwen die naar voren komen uit de verrijking in de periode 2018-heden¹⁰
  De HRA levert soms uitkomsten op die vragen oproepen. Zo zijn er ogenschijnlijk identieke gebouwen op enkele meters van elkaar die verschillende risicoprofielen krijgen, en zijn er woningen uit een geschakeld rijtje die soms een ander risicoprofiel krijgen zonder dat hiervoor een duidelijke verklaring bestaat. Daarom is er een proces dat ‘de verrijking’ wordt genoemd. Hiermee worden gebouwen aan de scope toegevoegd op basis van enkele criteria die de NCG na overleg met het SodM heeft vastgesteld. De verrijking wordt primair uitgevoerd door de NCG, met daarnaast ook een rol voor de betrokken gemeenten. Ook nu de HRA is opgevolgd door de SDRA bestaat de mogelijkheid tot verrijking. In de praktijk heeft dat echter nog niet geleid tot toevoegingen.

• Lokale Plannen van Aanpak
  Gemeenten kunnen sinds 2019 gebouwen toevoegen door opname in de Lokale Plannen van Aanpak. De aanleiding kan divers zijn: sommige gemeenten hebben gebouwen toegevoegd om niet-uitlegbare verschillen in een straat of wijk te voorkomen of om administratieve wijzigingen door te voeren, zoals adressen die worden gesplitst. Er zijn geen gezamenlijke uitgangspunten vastgesteld tussen de gemeenten voor het op deze manier toevoegen van gebouwen. Wel is de werkwijze vastgelegd in het Besluit versterking gebouwen Groningen¹¹:
  • Lokaal Plan van Aanpak (LPA)Een gemeente neemt één of meerdere gebouwen op in zijn LPA.
  •  Het SodM toetst het plan op uitvoerbaarheid en of het geen onredelijke vertraging oplevert.
  • Na akkoord van het SodM stelt de gemeente het plan vast en dient deze in bij de NCG.

In de loop der jaren zijn steeds minder gebouwen langs deze weg toegevoegd aan de scope.

• LOOV, 2020-heden
  Eigenaren die zich afvragen of hun gebouw zou moeten worden toegevoegd, kunnen sinds 2020 bij de NCG een verzoek indienen om dit te laten beoordelen door LOOV. Dat heeft inmiddels een bredere functie gekregen: ook gebouwen die het IMG aandraagt bij de NCG, nadat een AOS is geconstateerd of het vermoeden bestaat dat versterking mogelijk noodzakelijk is, komen in een LOOV-traject terecht. Bovendien worden de gebouwen die uit de SDRA naar voren komen voor toevoeging aan de scope bij LOOV ingebracht. Sinds de start van LOOV zijn 248 adressen langs deze weg toegevoegd.

Sommige van de hierboven genoemde processen worden nog steeds gebruikt om eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope te identificeren. In hoofdstuk 4 gaan wij dieper in op de manier waarop die processen werken.
 
In figuur 2 vindt u het cumulatieve aantal adressen in de scope, uitgesplitst naar de oorspronkelijke reden van toevoegen. De aantallen van 2022 waren tijdens de analyse van de NCG-data nog niet volledig bekend.

2.3 Hoe wordt een gebouw binnen de scope beoordeeld op veiligheid?

De beoordeling van de veiligheid van de gebouwen binnen de scope gebeurt door de NCG, die hiervoor ingenieursbureaus en bouwbedrijven inzet. Bij de beoordeling wordt bepaald of het gebouw, of delen daarvan, kan bezwijken onder invloed van de aardbevingsbelasting en hoe groot de kans is dat daarbij iemand komt te overlijden. Die kans mag niet groter zijn dan 1 op 100.000 (Meijdam-norm). Aan de hand van de typologieaanpak of een 1-op-1-beoordeling met de NPR 9998 (regulier of met de praktijkaanpak) kan worden geconcludeerd of het gebouw daaraan voldoet. Als dit niet het geval is, moeten maatregelen worden genomen om het gebouw te versterken. 

Het geheel of gedeeltelijk bezwijken van een gebouw wordt in de regel ingeleid door het bezwijken van stabiliserende elementen. De ervaring leert dat vooral dragende metselwerkwanden aandacht verdienen.
Er zijn twee manieren waarop een wand kan bezwijken bij een beving. Beide komen verderop in dit adviesrapport meerdere keren aan de orde:

• ‘In-het-vlak’: dit betekent dat de wand bezwijkt in de richting evenwijdig aan het vlak van de wand. Omdat deze bezwijkvorm vaak optreedt bij dragende wanden, leidt dit in het algemeen tot het bezwijken van het gehele gebouw, of ten minste een significant deel ervan. Dit noemt men globaal bezwijken. Er zijn relatief zware maatregelen nodig om dit te voorkomen, waarbij het bijvoorbeeld kan gaan om het aanbrengen van een stalen frame.
   
• ‘Uit-het-vlak’: dit betekent dat de wand bezwijkt in de richting loodrecht op het vlak van de wand, bijvoorbeeld als er aan de bovenzijde geen goede verbinding is met de verdiepingsvloer. De wand kan dan plaatselijk instorten. Dit noemt men lokaal bezwijken. Als het om een dragende wand gaat, kunnen ook grotere delen van het gebouw bezwijken. Er zijn relatief lichte maatregelen nodig om uit-het-vlak bezwijken te voorkomen, waarbij het bijvoorbeeld kan gaan om het verankeren van de wand aan andere delen van de draagconstructie.

Daarnaast kunnen ook niet-dragende bouwelementen loskomen die dragende bouwelementen zodanig beschadigen dat dit leidt tot het gedeeltelijk bezwijken van een gebouw. Deze elementen worden ook wel aangeduid als niet-seismisch constructieve elementen (NSCE). Dit zijn bijvoorbeeld hoge of zware niet-dragende scheidingswanden. Ook de zogenoemde ‘potentieel risicovolle bouwelementen’ (PRBE) vallen hieronder, zoals slanke gemetselde rookkanalen of zware ornamenten. Het bezwijken van deze niet-dragende bouwelementen leidt alleen in een aantal bijzondere situaties tot het bezwijken van een deel van het gebouw.

2.4 Samenvatting van de totstandkoming van de scope

De reconstructie van de totstandkoming van de scope (op hoofdlijnen) heeft ons een beeld gegeven van de kennis en principes die hieraan ten grondslag hebben gelegen.

Naar aanleiding van onze reconstructie, en vele gesprekken met allerlei partijen hierover, stellen wij vast dat de veiligheid voorop heeft gestaan en dat er gebruik is gemaakt van de beste kennis (op dat moment) over de sterkte van gebouwen. Ook is de scope door de jaren heen substantieel aangevuld op basis van informatie over eventuele risicovolle gebouwen bij lokale overheden en de NCG.

Daarnaast zien wij een daling in de seismische dreiging, als gevolg van de afbouw van de gaswinning. Zolang die afbouw plaatsvindt, neemt de noodzaak tot versterking van gebouwen af; zowel in omvang (aantal adressen) als intensiteit (maatregelen per adres).