6 Conclusie en aanbevelingen

6.1 Is de opbouw van de scope van de versterking zo ingericht dat het voldoende aannemelijk is dat de gebouwen buiten de scope aan de veiligheidsnorm voldoen?

Wij kunnen nog niet stellen dat het voldoende aannemelijk is dat de gebouwen buiten de scope aan de Meijdam-norm voldoen. Uit onze analyse blijkt dat er gebouwen kunnen zijn die nu nog niet tot de scope behoren, terwijl zij bepaalde constructieve kwetsbaarheden hebben waardoor dat wel nodig is. Deze conclusie is gebaseerd op (1) een aantal kwantitatieve en kwalitatieve deelonderzoeken naar de veiligheid van de gebouwen buiten de scope, waaruit gebouwen naar voren kwamen die niet aan de Meijdam-norm voldoen, (2) een nadere beschouwing van de processen die erop gericht zijn om eventuele risicovolle gebouwen te identificeren, waarin wij enkele restricties hebben ontdekt en (3) de bredere beschouwing van deze informatie met kennis en ervaring van het ACVG in het Groningendossier.

Tegelijkertijd is de huidige scope op een stevig fundament gestoeld. Ons beeld van wat nog resteert buiten de scope, zowel in aantal als in risico, is ook van een aanmerkelijk andere en kleinere orde dan de aantallen gebouwen en daarbij benodigde versterkingsmaatregelen in de huidige scope. De conclusies en aanbevelingen in dit rapport moeten naar onze mening dan ook worden gezien als een aanvulling op de bestaande versterkingsoperatie, die onverminderd moet doorgaan en prioriteit heeft. 

Het is geruststellend dat wij concluderen dat het aannemelijk is dat de kans op de ernstigste vorm van bezwijken van wanden (waarbij een wand in-het-vlak bezwijkt en het gebouw instort) bij gebouwen buiten de scope, met de huidige inzichten in de ontwikkeling van de seismische dreiging, dusdanig klein is dat zij op dit punt niet beoordeeld en versterkt hoeven te worden. Zware versterkingsmaatregelen zijn dan ook niet aan de orde. 

De groep waarmee de scope moet worden aangevuld, bestaat uit gebouwen met specifieke constructieve kwetsbaarheden door de manier waarop zij zijn ontworpen, of doordat zij in de loop van de tijd zwak zijn geworden: zij bevatten specifieke metselwerkwanden of rookkanalen en/of zijn verzwakt door schade of een verbouwing. Hierdoor kunnen deze gebouwen te maken krijgen met de andere vorm van bezwijken van wanden: uit-het-vlak. Het kan daarbij gaan om het bezwijken van niet-dragende wanden, waarbij de verdere gevolgen beperkt zijn. Maar het kan ook gaan om het bezwijken van dragende wanden en bepaalde zware objecten, die het instorten van delen van het gebouw veroorzaken. De gebouwen waarbij deze risico’s bestaan, hebben relatief lichte versterkingsmaatregelen nodig.

Dat wil niet zeggen dat iedereen buiten de scope zich moet afvragen of zijn huis niet op norm is. Onze constateringen betekenen ook dat wij het voldoende aannemelijk vinden dat een huis buiten de scope, ongeacht de locatie, voldoende veilig is als het niet de specifieke metselwerkwanden of de rookkanalen heeft die wij in dit advies beschrijven, en het ook niet dusdanig is verbouwd of beschadigd dat de constructie is verzwakt. Die huizen hoeven niet in de scope te worden opgenomen. Ook als het huis de metselwerkwanden of rookkanalen wel heeft, maar het niet in de kern staat van het aardbevingsgebied (vooralsnog binnen de 0,1g PGA-contour), verwachten wij dat het aan de Meijdam-norm voldoet. Dit kan definitief blijken uit de resultaten van de eerste screening en aanpalend onderzoek.

6.2 Hoe kunnen eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope geïdentificeerd worden, waarbij zo min mogelijk onzekerheid wordt gecreëerd voor bewoners of eigenaren van gebouwen?

1. Zet de versterkingsoperatie op basis van de huidige scope met prioriteit voort.
   
2. Verbeter de bestaande identificatieprocessen 
   Streef in een overzienbare periode naar een zo compleet mogelijke scope, inclusief de gebouwen buiten de scope, die de in dit advies geïdentificeerde constructieve kwetsbaarheden hebben.³¹
   1. Proces LOOV
      • Vul de LOOV-beoordelingscriteria aan, zodat ook de door het ACVG benoemde inherente kwetsbaarheden in het gebouwontwerp worden meegewogen. Dit zijn de metselwerkwanden die relatief kwetsbaar zijn voor uit-het-vlak bezwijken,  met grote gevolgen van bezwijken, en de relatief kwetsbare inpandige rookkanalen die bij instorting voortschrijdende instorting kunnen veroorzaken.
      • Kijk opnieuw naar de LOOV-meldingen die om deze reden in het verleden ten onrechte zijn afgewezen.  
      • Stel gebouweigenaren in staat om de vier constructieve kwetsbaarheden te herkennen (zie paragraaf 5.2), door middel van een gericht communicatietraject en bijbehorende checklist met aandachtspunten.
      • Zet LOOV niet in als de aanvullende toets voor gebouwen die uit de gevoeligheidsanalyse van de SDRA naar voren komen, maar zet deze gebouwen direct door naar de scope.
      • Zorg ervoor dat betrokkenen, vooral bewoners, op laagdrempelige wijze kunnen nagaan of een gebouw tot de scope behoort, zodat zij niet ten onrechte afzien van een melding.
   2. Proces AOS-meldingen 
      • Vraag het IMG om alle ongegrond verklaarde AOS-meldingen, waarbij de seismische weerstand mogelijk is aangetast, door te geven aan de NCG.
      • Laat het IMG richtlijnen of voorbeelden ontwikkelen en meegeven aan de schade-inspecteurs, zodat zij een AOS beter kunnen opmerken en/of doorgeven.
      • Laat de NCG zijn voorgenomen proces voor de behandeling van gegrond verklaarde AOS-meldingen vaststellen en uitvoeren.
   3. Proces rondom schade
      • Borg bij het IMG een proces waarbij in geval van gegronde vermoedens dat een gebouw niet aan de Meijdam-norm voldoet, dit gebouw wordt doorgegeven aan de NCG en/of gemeenten.
      • Investeer in onderzoek naar de invloed van schade op de seismische weerstand van gebouwen en zet daarbij de verkenning bij het IMG naar een eenduidige schadeparameter door.
3. Zorg voor actieve screening van de gebouwen buiten de scope
   1. Stel een taskforce in
      • Breng verschillende disciplines en ervaring samen in de taskforce: wetenschappelijke kennis (kennisinstellingen zoals TNO en universiteiten waaronder TU Delft) en ervaring met de uitvoering (Regio, NCG, consultants).
      • Borg de toegang tot alle relevante data voor de taskforce.
   2. Start een eerste, gerichte screening
      • Zoek naar gebouwen met de door ons genoemde kwetsbare constructieve elementen in het ontwerp, te weten: metselwerkwanden die relatief kwetsbaar zijn voor uit-het-vlak bezwijken, met grote gevolgen van bezwijken, en de relatief kwetsbare inpandige rookkanalen die bij instorting voortschrijdende instorting kunnen veroorzaken.
      • Richt de screening initieel op de gebouwen binnen de 0,1g PGA-contour (tijdvak T5, herhalingstijd 475 jaar) en werk daarbij van binnen naar buiten.
      • Zoek in:
        • Laagbouwgebouwen in metselwerk met houten verdiepingsvloeren en een houten kapconstructie met een bouwjaar van voor 1970, en in het bijzonder van voor 1940.
        • Klassieke Groningse boerderijen, in het bijzonder wanneer zij een verblijfsruimte hebben in het schuurgedeelte.
        • Relatief hoge hallen waarin zich scheidingswanden in metselwerk bevinden en gebouwen waarin aan gevels grenzende vides aanwezig zijn.
   3. Zorg parallel voor kennisontwikkeling, te benutten voor de screening 
      • Laat de taskforce monitoren of de initiële screening aanleiding geeft om de zoekrichting te preciseren of aan te vullen. In het bijzonder voor wat betreft de afbakening van de screening tot de 0,1g PGA-contour.
      • Laat de taskforce ook via andere wegen kennis ophalen of ontwikkelen over de relevante PGA-waarden bij de kwetsbaarheden. Deze kennis kan bijvoorbeeld worden opgedaan bij de ontwikkeling van een uniforme wandenaanpak. Denk hierbij aan het uitvoeren van berekeningen aan dergelijke kwetsbaarheden onder ongunstige omstandigheden, of het analyseren van al beschikbare versterkingsadviezen die zijn opgesteld op basis van nauwkeurige berekeningen en de meest recente versie van de NPR.

6.3 Overige bevindingen

Tijdens ons onderzoek naar de veiligheid van de gebouwen buiten de scope en hoe eventuele risicovolle gebouwen kunnen worden geïdentificeerd, hebben wij ook inzichten opgedaan die niet direct gerelateerd zijn aan de twee vragen die aan ons zijn gesteld. De belangrijkste inzichten, en de suggesties die wij daarbij hebben, delen wij hieronder.

Verschillen in uitkomsten SDRA – NPR 9998

In de SDRA komen niet of nauwelijks nog gebouwen met een verhoogd risicoprofiel naar voren, terwijl de individuele veiligheidsbeoordeling van gebouwen met de NPR 9998 een ander beeld geeft. 

Het verschil komt voor een deel voort uit de aard van beide methoden. De SDRA geeft een groepsgewijze risico-inschatting zonder opname van de feitelijke situatie en heeft als doel om een indicatie te geven van de veiligheid van een verzameling gebouwen. Een NPR-beoordeling is bedoeld om een uitspraak te doen over de veiligheid van het afzonderlijke gebouw. Hierbij worden details van dat individuele gebouw meegenomen in de berekeningen. Het verschil is dus gedeeltelijk inherent aan de gebruikte methoden en het is de reden dat aanvullende processen om eventuele risicovolle gebouwen op te sporen van belang blijven. 

Zoals wij in bijlage H beschrijven, zijn bepaalde verschillen in de toepassing van de SDRA en NPR echter onnodig. Wij stellen een aantal mogelijkheden voor om deze te verkleinen:

• Bereik voorafgaand aan de jaarlijkse SDRA-run overeenstemming over de modeluitgangspunten.
• Verbeter de nauwkeurigheid van de toedeling aan SDRA-typologieën door de gebouwendatabase te actualiseren aan de hand van informatie uit opnames door de NCG. Door nieuwe kennis over specifieke gebouwen te benutten, kunnen eventuele risicovolle gebouwen via de SDRA in de toekomst alsnog in beeld komen voor een toevoeging aan de scope. Bovendien kan de SDRA op basis van een actuele gebouwendatabase bij nieuwe inzichten of ontwikkelingen snel zicht geven op eventuele risicovolle gebouwen.  
• Stem de inzichten en modellering van de methoden op elkaar af, waarbij de meest actuele kennis het uitgangspunt is. Dit kan bijvoorbeeld door de SDRA bij te werken op basis van de meest recente inzichten in seismisch gedrag, sterkte en capaciteit van gebouwen, waarbij de gevalideerde typologieën, en in de toekomst een uniforme wandenaanpak, kunnen worden benut. 
• Daarnaast kunnen de NEN-webtool en de typologieaanpak geactualiseerd worden, als na een SDRA-run blijkt dat de meest recente kennis van de modellering van de seismische dreiging andere resultaten geeft.

Toepassing NPR 9998 bij uit-het-vlak bezwijken van wanden

Een voorschrift laat in de praktijk vaak ruimte voor degene die het moet toepassen. Dat is ook het geval bij de NPR 9998 waarmee de individuele veiligheidsbeoordelingen van gebouwen in Groningen worden uitgevoerd, ondanks de kwaliteitscontrole die de NCG in de afgelopen jaren heeft aangescherpt. Toepassing van de NPR 9998 leidt ertoe dat bij de uit-het-vlak- beoordeling van constructies uiteenlopende, voorzichtige keuzes gemaakt kunnen worden als het gaat om de berekeningsmethode, aannames/schematiseringen en interpretatie van uitkomsten. Wanneer mag bijvoorbeeld worden aangenomen dat een wand aan de verdiepingsvloer erboven verbonden is of een bezwijkende wand geen risico vormt? De keuzes die bij de beoordelingen worden gemaakt, hebben wezenlijke consequenties voor de uitkomsten.

De versterkingsoperatie is erbij gebaat dat onnodig uiteenlopend en voorzichtig werken zoveel mogelijk wordt voorkomen. Daarvoor zien wij de volgende mogelijkheden:

• Faciliteer de uitwisseling van kennis en ervaring met de NPR actief, in het bijzonder de keuze voor parameters en rekenmethode.
• Zie toe op de versterkingsadviezen en ga daarbij onnodig conservatieve en uiteenlopende versterking tegen.
• Stimuleer de inzet van een tweede inspectie wanneer dat inzicht kan bieden in onzekere factoren en opweegt tegen de nadelen ervan, zoals overlast voor de bewoner.

De beoordeling en versterking van de gebouwen binnen de scope concentreren zich in belangrijke mate op uit-het-vlak bezwijken van wanden. De ontwikkeling van een uniforme wandenaanpak kan ertoe bijdragen dat daarin meer snelheid en consistentie worden bereikt. Bij deze aanpak hoeven bij componenten van een wand geen individuele aannames meer te worden gedaan, omdat deze bij de ontwikkeling van de aanpak al zijn gedaan en uniform gelden voor dat type wand. Ook de maatregelen die eventueel nodig zijn, staan vast. Daarom bepleiten wij:

• Zorg voor de ontwikkeling van een uniforme wandenaanpak, inclusief maatregelenpakketten, in een multidisciplinair samenwerkingsverband met daarin o.a. TNO, NCG en de uitvoerende bureaus. Hierbij kan mogelijk gebruik worden gemaakt van de kennis die bij de screening rondom uit-het-vlak bezwijken wordt opgedaan. Andersom kan de kennis die bij ontwikkeling van de uniforme wandenaanpak wordt opgedaan over PGA-waarden, waarbij typen wanden bezwijken, zinvol zijn voor de taskforce.

Aanvullen werkwijze rookkanalen TNO-typologie METSELWERK-C

De relatief kwetsbare gemetselde inpandige rookkanalen in oudere, grotere gebouwen (zoals traditionele boerderijen) kunnen voorkomen in oudere gebouwen die aan typologie METSELWERK-C zijn toe te delen. De overige constructieve kwetsbaarheden zijn naar de mening van het ACVG voldoende ondervangen door de heldere uitsluitingsgronden die TNO heeft geformuleerd voor de toedeling van gebouwen aan de gevalideerde typologieën. We bevelen aan:

• Vul de werkwijze voor typologie METSELWERK-C aan ten aanzien van de door ons geïdentificeerde relatief kwetsbare gemetselde inpandige rookkanalen in oudere, grotere gebouwen. Dit houdt ook in dat bij de goedgekeurde oudere, grotere gebouwen die tot de typologie METSELWERK-C behoren een check wordt uitgevoerd.

Gebouwen die niet aan NEN 8700 (Bouwbesluit) voldoen

Tijdens ons onderzoek zijn wij voorbeelden tegengekomen van gebouwen binnen én buiten de scope die niet voldoen aan NEN 8700. Het is de verantwoordelijkheid van een gebouweigenaar om ervoor te zorgen dat zijn gebouw voldoet aan NEN 8700. Een gebouw kan bijvoorbeeld niet voldoen wanneer het ernstig achterstallig onderhoud heeft of een ondeskundig uitgevoerde verbouwing. Het is goed mogelijk dat het niet-voldoen aan deze basisnorm gevolgen heeft voor de seismische weerstand van het gebouw. In sommige gevallen komt pas tijdens het beoordelingsproces van de NCG naar voren dat het gebouw niet aan het Bouwbesluit voldoet. Wanneer zo’n gebouw moet worden versterkt volgens de NPR 9998 en NEN 8700, zijn er in het versterkingsproces ook werkzaamheden die een eigenaar voor zijn eigen rekening had moeten nemen. Als wordt vastgesteld dat niet wordt voldaan aan NEN 8700, is dat volgens het ACVG geen reden om het beoordelingsproces te pauzeren of niet tot versterking over te gaan. Wel bevelen wij aan:

• De eigenaar, NCG en de betreffende gemeente treden bij een gebouw dat niet voldoet aan NPR 9998 en NEN 8700 met prioriteit gezamenlijk in overleg over hoe te komen tot een veilige situatie.