4 Beschouwing van de huidige processen van identificeren van eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope

In dit hoofdstuk gaan wij in op de manieren waarop eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope worden geïdentificeerd. Welke processen zijn er en hoe werken die? Het antwoord op deze vragen geeft ons inzicht in mogelijke omissies. Daarnaast geeft het een basis voor wat er (aanvullend of aangepast) nodig is om deze gebouwen te identificeren.

Als u meer wilt weten over de identificatieprocessen dan hieronder beknopt is weergegeven, verwijzen wij u naar de achtergrondinformatie in bijlagen E tot en met I.
 
Er zijn verschillende manieren waarop eventuele risicovolle gebouwen in beeld kunnen komen. In dit hoofdstuk beschrijven wij de volgende processen:

• SDRA
• LOOV
• Schademeldingen bij het IMG
•  AOS-meldingen
• Overige processen: verrijking en toevoegingen door gemeenten via de Lokale Plannen van Aanpak.

4.1 SDRA

De SDRA kan bijdragen aan de identificatie van eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope, wanneer de risico’s wijzigen door nieuwe kennis of nieuwe omstandigheden, zoals verandering van het niveau van de gaswinning. Een groter berekend risico kan aanleiding zijn om een gebouw toe te voegen aan de scope.

Beschrijving op hoofdlijnen

De SDRA geeft een verwachting van toekomstige seismische grondbewegingen als gevolg van de gaswinning en het bijbehorende veiligheidsrisico voor de bewoners in het Groningse aardbevingsgebied. Deze analyse is bedoeld om besluiten te nemen over de gaswinning. Daarbij wordt de SDRA gebruikt om na te gaan of er bij een nieuw gaswinningsbesluit gebouwen tot de risicogroep gaan behoren en daarom aan de scope moeten worden toegevoegd.
 
In de SDRA wordt het risico berekend door modellen die de seismische dreiging beschrijven, in combinatie met modellen die de seismische capaciteit van gebouwen en de gevolgen van instortingen beschrijven. Op basis daarvan kan per gebouw worden bepaald of sprake is van een normaal risicoprofiel, een licht verhoogd risicoprofiel of een verhoogd risicoprofiel. Dit profiel wordt gebruikt bij de prioriteitsstelling in de versterkingsopgave.
 
Er vindt ten behoeve van het uitvoeren van de SDRA geen opname van de feitelijke situatie plaats. Gebouwen worden aan een SDRA-typologie toegedeeld op basis van de, inmiddels bevroren, Exposure Database. Als deze informatie onjuist of onvolledig is, kan het voorkomen dat een gebouw onjuist wordt getypeerd. Een gebouw wordt altijd toegedeeld: uitval zoals bij de typologieaanpak van TNO is bij de SDRA niet mogelijk.
 
Het resultaat van de SDRA wordt vervolgens vergeleken met de huidige scope: gebouwen die bij de vorige SDRA-runs een normaal risicoprofiel hadden en nu als licht verhoogd of verhoogd worden aangemerkt, worden aan de scope toegevoegd.

Modeluitgangspunten van de SDRA en resultaat

De SDRA wordt sinds 2021 jaarlijks uitgevoerd door TNO. TNO doet dit op basis van de modeluitgangspunten die het ministerie van EZK voorschrijft. Deze uitgangspunten worden mede op basis van een advies van SodM en het expertpanel van het Kennisprogramma Effecten Mijnbouw (KEM) bepaald. De SDRA-runs uit 2021 en 2022 hebben geen gebouwen meer opgeleverd met een verhoogd risicoprofiel.

In 2021 (gasjaar 2021/2022) en 2022 (gasjaar 2022/2023) heeft TNO een aanvullende gevoeligheidsanalyse van de SDRA uitgevoerd. Hiermee laat TNO zien wat de invloed is van het gebruik van enkele door TNO aanbevolen modeluitgangspunten. Deze analyse leidt tot hogere berekende risico’s dan bij het gebruik van de voorgeschreven modeluitgangspunten. Ter illustratie: in de SDRA uit 2021 neemt bij de gevoeligheidsanalyse met de door TNO aanbevolen modeluitgangspunten het gemiddelde van het berekende P50-risico voor alle gebouwen met een factor 9 toe.²⁰ In 2021 heeft deze gevoeligheidsanalyse 37 gebouwen opgeleverd die nog geen deel uitmaakten van de scope, in 2022 waren dat er 64.

Er is geen duidelijk proces vastgesteld over hoe met de resultaten uit de gevoeligheidsanalyse van TNO moet worden omgegaan. Wij vinden dat wel van belang. In paragraaf 6.3 leest u hier meer over. De minister heeft voor 2021 en 2022, op advies van het SodM, besloten dat deze gebouwen naar de NCG moeten worden doorgeleid. NCG heeft deze in 2021 vervolgens in het LOOV-proces gebracht, waarna uiteindelijk tien gebouwen zijn opgenomen in de scope. Voor 2022 loopt het proces nog.

4.2 LOOV 

LOOV is sinds 2020 een belangrijke manier om eventuele risicovolle gebouwen, die niet via een andere route naar voren zijn gekomen, alsnog aan de scope toe te voegen. Aanvankelijk werden bij LOOV alleen verzoeken op initiatief van gebouweigenaren behandeld, maar inmiddels wordt het breder toegepast.

Beschrijving op hoofdlijnen

Wanneer eigenaren van gebouwen in de gemeenten Eemsdelta, Groningen, Het Hogeland, Midden-Groningen of Oldambt zich zorgen maken over de veiligheid van hun gebouw, kunnen zij een aanvraag bij LOOV indienen. De NCG voert eerst een toets uit op basis van een aantal eenvoudige ingangscriteria. Als een gebouw deze doorstaat, wordt vervolgens een LOOV-beoordeling uitgevoerd, die bestaat uit een bureaustudie op basis van de bouwtekeningen en een opname ter plaatse door een extern deskundige. Als hieruit blijkt dat verder onderzoek van het gebouw noodzakelijk is, wordt het opgenomen in de scope.
 
Het ACVG heeft een aantal belangrijke kanttekeningen bij dit proces geconstateerd:

•  Bewoners zijn zelf niet goed in staat om een mogelijke overschrijding van de Meijdam-norm te signaleren. Op basis van alleen een visuele opname van de staat van een gebouw en informatie over de bouwtekening, blijkt het zelfs voor constructeurs vaak moeilijk om een goede inschatting te maken van de seismische weerstand of kwetsbaarheid van een gebouw. Dat blijkt ook uit de onderzochte LOOV-dossiers in het kader van onze steekproef: de reden van niet- voldoen is vaak anders dan de reden die werd verwacht. Daarnaast hebben wij van gemeenten begrepen dat sommige eigenaren ten onrechte denken dat hun gebouw al binnen de scope valt; zij zullen geen LOOV-melding doen. 
• De ingangscriteria van LOOV zijn helder en correct. Maar de gehanteerde beoordelingscriteria die vervolgens binnen LOOV worden toegepast, zijn restrictief op twee aspecten:
  • De huidige beoordelingscriteria zien toe op verzwakkingen van gebouwen als gevolg van schade, verzakkingen of verbouwingen ten opzichte van de (vergunde) situatie volgens de bouwtekening. Inherente kwetsbare constructieve elementen in het gebouwontwerp of kwetsbaarheden in de situatie van het gebouw, ook zonder schade, verzakkingen of verbouwingen, worden onvoldoende beschouwd.
  • Niet-seismische, constructieve elementen (NSCE), zoals niet-dragende wanden, blijven momenteel bij LOOV-beoordelingen volledig buiten beschouwing. Bij deze NSCE horen ook de potentieel risicovolle bouwelementen. Het buiten beschouwing laten, is alleen terecht als het bezwijken van een NSCE geen grote gevolgen heeft voor de veiligheid van personen, omdat hierdoor geen voortschrijdende instorting ontstaat of de kans zeer klein is dat iemand zal overlijden. Er zijn echter ook NSCE’s waarbij de gevolgen van bezwijken wel degelijk groot kunnen zijn. Dat geldt bijvoorbeeld voor hoge, niet-dragende wanden die een relatief groot oppervlak met puin bedekken als zij omvallen. Hoe NSCE te beschouwen, is vastgelegd en nader uitgewerkt in NPR 9998.

Bredere toepassing van LOOV

Inmiddels wordt LOOV breder toegepast dan alleen voor gebouweigenaren met zorgen over hun gebouw. Nieuwe adressen die naar voren komen uit de gevoeligheidsanalyse van de SDRA worden – onder begeleiding van de NCG – ingebracht in het LOOV-traject. Waar normaal gesproken de gebouweigenaar zelf het initiatief moet nemen om een aanvraag in te dienen, vraagt nu de NCG de eigenaar om een LOOV-aanvraag te doen. Als de LOOV-beoordeling hiertoe aanleiding geeft, wordt het adres opgenomen in de scope. Daarnaast werkt de NCG aan een aanpak waarbij elke door het IMG gegrond verklaarde AOS-melding – die niet in de scope zit – een door de NCG begeleide LOOV-melding met bijbehorende prioritering krijgt.²¹

Hiervoor is LOOV oorspronkelijk niet bedoeld. Desondanks kan het op onderdelen wel bruikbaar zijn. Het ACVG merkt daarover het volgende op:

• LOOV is in principe geschikt voor de beoordeling of een gebouw met een AOS-melding eventueel moet worden opgenomen in de scope.
• Gebouwen die vanuit de gevoeligheidsanalyse van de SDRA naar voren komen, zouden niet via een LOOV-traject moeten worden ingevoegd. Het uitvoeren van een vooronderzoek in de vorm van een kwalitatieve beoordeling in een LOOV-traject verhoudt zich niet tot het advies van SodM om deze gebouwen (zonder nadere voorwaarden) aan de scope toe te voegen en de veiligheid op basis van een beoordeling volgens NPR 9998 vast te stellen. 

Tot slot krijgen gebouwen die naar voren zijn gekomen door een LOOV-beoordeling, op basis van hun risicoprofiel (normaal) en tijdstip van toevoegen (als laatste), een plek achteraan in de planning. De ernst van de situatie kan om een andere plek vragen. Het ligt voor de hand om dezelfde factoren mee te wegen in de prioritering als bij de overige gebouwen in de scope.

4.3 Schademeldingen bij het IMG

De voorgestelde wijziging van de Tijdelijke wet Groningen²² bevat een passage die het mogelijk maakt dat het IMG de NCG en gemeenten informeert, als het – gelet op het schadebeeld – vermoedt dat een gebouw niet voldoet aan de Meijdam-norm. Overigens is het ook mogelijk om via de verrijking adressen met schade toe te voegen.²³ Gegronde AOS-meldingen kennen een eigen proces (zie paragraaf 4.4.).

Beschrijving op hoofdlijnen

De informatie die het IMG verzamelt bij inspectie van gebouwen met schademeldingen wordt nog niet (structureel) gebruikt om eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope te identificeren:

• Het is op dit moment niet de taak van het IMG om actief gebouwen te identificeren die niet voldoen aan de Meijdam-norm.
• Schade-experts hebben ook niet de expertise om te kunnen inschatten of een gebouw mogelijk niet aan de Meijdam-norm voldoet. Zoals beschreven in paragraaf 3.3 is op basis van de huidige kennis ook nog niet goed te bepalen welke invloed schade heeft op het seismisch risico van gebouwen.

Sinds medio 2021 verzamelt het IMG meer technische gegevens over gebouwen en opgetreden schades en lopen er meerdere wetenschappelijke onderzoeken naar de relatie tussen schade en constructieve veiligheid. Omdat het ACVG hier een belangrijke kans ziet liggen, hebben wij een nadere verkenning uitgevoerd. Hieruit blijkt dat er mogelijkheden zijn om op basis van waargenomen schades indicaties te geven over de ernst van de schade (in de vorm van een eenduidige schadeparameter) en op basis daarvan uitspraken te doen over de mate van constructieve seismische verzwakking van gebouwen. Nader (wetenschappelijk) onderzoek zal moeten uitwijzen of dit ook praktisch bruikbare resultaten kan opleveren voor het identificeren van de gebouwen buiten de scope die moeten worden versterkt. Wanneer dit onderzoek een positief resultaat heeft opgeleverd, zullen die inzichten moeten worden omgezet naar een zorgvuldig en praktisch toepasbaar proces bij het IMG en de NCG.
 
Tot die tijd kan een proces worden ingericht voor de situatie waarin bij het IMG, ongeacht de schade, gegronde vermoedens bestaan dat een gebouw niet voldoet aan de Meijdam-norm. Ook dat kan bijdragen aan het identificeren van potentieel risicovolle gebouwen buiten de scope.

4.4 AOS-meldingen bij het IMG

Bij het vermoeden van een AOS, waarbij dus directe actie nodig is, kan men een melding doen bij het IMG. Dat beoordeelt of er inderdaad sprake is van een onveilige situatie. Het IMG zet sinds januari 2022 elke gegrond verklaarde AOS-melding direct door naar de NCG. Hiermee kunnen eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope via deze meldingen in beeld komen. Jaarlijks worden er gemiddeld 630 AOS-meldingen bij het IMG gedaan, waarvan er ruim 100 gegrond worden verklaard. Van een duidelijk afnemende trend is geen sprake.

Beschrijving op hoofdlijnen

Iedereen kan een vermoeden van een AOS melden bij het IMG, niet alleen de eigenaar van een gebouw. Ook een schade-inspecteur kan bij zijn opname besluiten om zo’n melding te doen. Hierdoor, en door het ruime werkgebied van IMG, is het (mogelijke) bereik groot.

Na een melding bepaalt een extern deskundige door middel van een inspectie ter plaatse of er inderdaad sprake is van AOS. Is dat het geval, dan wordt de melding gegrond verklaard en het gebouw veiliggesteld. Zoals gezegd, worden alle gegrond verklaarde AOS-meldingen per januari 2022 direct aan de NCG doorgegeven. Eerder is het AOS-bestand op twee momenten gedeeld met de NCG: in april en oktober 2021. Het gaat hier om meer dan 200 gegrond verklaarde situaties die nog niet tot de scope behoorden.

De NCG werkt aan een aanpak voor de omgang met de gegrond verklaarde AOS-meldingen. Het ACVG heeft een voorstel hiervoor ontvangen²⁴, maar dat is op het moment van schrijven nog niet vastgesteld. Bij deze aanpak krijgt elke gegrond verklaarde AOS buiten de scope opvolging via bij de NCG ingeregelde processen.

Volgens de voorgestelde aanpak wordt als volgt met gegrond verklaarde AOS-meldingen omgegaan:

•  Het gaat om een adres dat al binnen de scope valt en:
  1. Versterking wordt niet urgent geacht door de NCG: de beoordeling en versterking gaan door volgens planning.
  2. Versterking wordt urgent geacht door NCG: herprioritering. Het gebouw wordt versneld beoordeeld en versterkt. In uitzonderlijke gevallen, als versneld versterken nog steeds te traag gaat, kan het dossier worden overgedragen aan het Team Impactvolle Dossiers binnen de NCG.
• Het gaat om een adres buiten de scope:
  1. Vrijwillige, begeleide LOOV-melding met bijbehorende prioritering.²⁵
  2. Behandeling door Team Impactvolle Dossiers van de NCG als een hoger tempo wenselijk is.

Bij de ongegrond verklaarde AOS-meldingen kan gezien het gehanteerde beoordelingskader (zie ook paragraaf 3.4) wel sprake zijn van een situatie waarin de Meijdam-norm niet wordt gehaald. Het is waarschijnlijk dat deze situaties nu niet goed worden gesignaleerd, ook omdat dit niet de focus en de doelstelling van het AOS-proces zijn.

Hoewel schade-inspecteurs bekend zijn met de AOS-regeling, beschikken zij niet over eenduidige aanwijzingen om te bepalen of er sprake is van een mogelijke AOS. Daardoor spelen zij in de praktijk misschien slechts een beperkte rol in het opmerken van een acuut onveilige situatie. Dat betekent ook dat er mogelijk minder gebouwen met constructieve kwetsbaarheden in beeld komen voor de scope dan mogelijk zou zijn.

4.5 Overige processen

Naast de hiervoor genoemde manieren waarop een gebouw kan worden toegevoegd, zijn er nog meer processen. In deze paragraaf gaan wij nader in op:

•  Verrijking
• Toevoeging via Lokale Plannen van Aanpak

Verrijking

Verrijking is het toevoegen van adressen aan de scope die niet via de SDRA (en voorheen HRA) naar voren zijn gekomen en waarbij dat vragen oproept. Er kan bijvoorbeeld worden gekozen voor verrijking wanneer bij vergelijkbare woningen in een straat de ene kant wel door de HRA of SDRA is opgemerkt, maar de andere kant niet.

De verrijking wordt primair uitgevoerd door de NCG. De criteria zijn door de NCG in overleg met het SodM opgesteld en vastgesteld in het bestuurlijk overleg van september 2018. Het proces en de daarbij behorende criteria lijken niet bij alle betrokkenen bekend. Zij bieden ook ruimte voor een brede interpretatie bij de beoordelaar: zo wordt niet nader omschreven wanneer een gebouw precies beschouwd kan worden als behorend tot hetzelfde type als een adres dat via de SDRA naar voren is gekomen.²⁶

Waar de aantallen die zijn toegevoegd via de verrijking zeker in de eerste jaren van de totstandkoming van de huidige scope aanzienlijk waren, is dat nu niet meer het geval. Zo geeft de NCG bij de SDRA-runs in 2021 en 2022 aan dat er geen aanleiding is om nieuwe gebouwen toe te voegen vanuit de verrijking. De rol van de verrijking bij het identificeren van eventuele risicovolle gebouwen is daarmee op dit moment zeer beperkt.

Toevoeging via Lokale Plannen van Aanpak

De Lokale Plannen van Aanpak worden halfjaarlijks door de vijf gemeenten opgesteld. Deze plannen geven de prioritering voor het beoordelen en (indien nodig) versterken van gebouwen in de betreffende gemeente, binnen de daarvoor geldende kaders die in het Besluit Versterken Gebouwen Groningen zijn omschreven. 

Gemeenten kunnen gebouwen met een normaal risicoprofiel toevoegen aan het LPA. De werkwijze is opgenomen in het bovengenoemde besluit:

• Een gemeente neemt één of meerdere gebouwen op in het LPA.
• Het SodM toetst het plan op uitvoerbaarheid en of het geen onredelijke vertraging oplevert.
• Na akkoord van het SodM stelt de gemeente het plan vast en dient het in bij de NCG.

Er zijn geen gezamenlijke uitgangspunten vastgesteld tussen de gemeenten. De aanleiding voor toevoegingen kan divers zijn: sommige gemeenten hebben gebouwen toegevoegd met als doel om niet-uitlegbare verschillen in een straat of wijk te voorkomen of om administratieve wijzigingen door te voeren, zoals adressen die worden gesplitst.
 
Sinds 2021 worden er geen grote aantallen gebouwen met een normaal risicoprofiel op verzoek van gemeenten aan de scope toegevoegd. De rol van deze methode om eventuele risicovolle gebouwen te identificeren, is daarmee op dit moment ook beperkt.

4.6 Samenvatting van de beschouwing van de huidige processen van identificeren van eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope

4.6.1 Resultaat per deelonderzoek

SDRA

De SDRA kan bijdragen aan de identificatie van eventuele risicovolle gebouwen buiten de scope, als de risico’s wijzigen door nieuwe kennis of nieuwe omstandigheden. De SDRA heeft echter zijn beperkingen: het is niet ontwikkeld en niet geschikt voor het toetsen van de veiligheid van individuele gebouwen. Het geeft een prioriteitsstelling. Wij vinden het in het belang van de inwoners van Groningen dat het deelproces rondom de gevoeligheidsanalyse van de SDRA wordt verbeterd. In paragraaf 6.3 leest u hier meer over.

LOOV

LOOV is een belangrijke manier om eventuele risicovolle gebouwen, die niet via een andere route naar voren komen, alsnog aan de scope toe te voegen. Het achterliggende proces is zorgvuldig ingericht en het gebied waar de LOOV-regeling van toepassing is, is adequaat afgebakend. 

Het ACVG heeft een aantal belangrijke kanttekeningen geplaatst bij LOOV die betekenen dat LOOV op dit moment nog niet optimaal bijdraagt aan de identificatie van eventuele risicovolle gebouwen. Dit gaat enerzijds om de herkenning van deze gebouwen: bewoners zijn onvoldoende in staat (gesteld) om dit zelf te kunnen doen. Daarnaast zijn de gehanteerde beoordelingscriteria in het LOOV-proces te restrictief: binnen LOOV wordt wel gekeken naar verzwakking van een gebouw, maar niet of het gebouw inherent al kwetsbaar is voor bezwijken bij een beving (kwetsbaarheden in het gebouwontwerp).

Daardoor worden elementen als hoge niet-dragende wanden ten onrechte niet beschouwd en worden eventuele risicovolle gebouwen ten onrechte niet toegevoegd. Gebouwen die vanuit de gevoeligheidsanalyse van de SDRA naar voren komen, zouden niet via een LOOV-traject moeten worden ingevoegd. Ook verdient de prioriteitsstelling van de beoordeling van via LOOV toegevoegde gebouwen aandacht.

Schademeldingen bij het IMG

Er is nog geen vastgesteld proces om meldingen van constructieve schade te relateren aan het seismisch risico van een gebouw om zo eventuele risicovolle gebouwen te identificeren. Dit ligt met name aan een kennislacune op dit vlak. Nader onderzoek is nodig. Op dit moment is er ook nog geen procedure als iemand bij het IMG, ongeacht de schade, gegronde vermoedens heeft dat een gebouw niet voldoet aan de Meijdam-norm. Dat is wel zinvol. 

AOS-meldingen bij het IMG

Voor AOS-meldingen die gegrond zijn verklaard is er een sluitend systeem van overdracht van het IMG naar de NCG voorzien. Echter, bij de ongegrond verklaarde AOS-meldingen is het ook mogelijk dat er zich situaties voordoen waarbij niet wordt voldaan aan de Meijdam-norm. Ook deze gebouwen verdienen een nadere blik om te voorkomen dat eventuele risicovolle gebouwen aan de aandacht ontsnappen.
 
Het ACVG ziet ook verbetermogelijkheden in het proces van opmerken van een AOS  door schade-inspecteurs. Er zijn nu nog geen aanwijzingen of voorbeelden aan hen meegegeven. Wanneer zij beter worden toegerust om een AOS te herkennen, kunnen langs deze weg mogelijk ook meer gebouwen met constructieve kwetsbaarheden in beeld komen voor de scope.

Overige processen: verrijking en Lokale Plannen van Aanpak

Het ACVG stelt vast dat bij deze processen veel ruimte bestaat voor een eigen invulling. Beide processen voegen op dit moment nog slechts een beperkt aantal gebouwen toe aan de scope.

4.6.2 Algemene conclusie op basis van de resultaten van de deelonderzoeken

Uit ons onderzoek naar de huidige manieren waarop eventuele risicovolle gebouwen worden geïdentificeerd, concluderen wij dat deze op een aantal punten ten onrechte eventuele risicovolle gebouwen uitsluiten voor toevoeging aan de scope. Zo zijn de ingangscriteria van LOOV te restrictief, zijn bewoners onvoldoende toegerust om kwetsbare constructieve elementen te identificeren en worden ongegrond verklaarde AOS-meldingen niet gecontroleerd op seismische kwetsbaarheid.
 
Rondom de invloed van schade op de seismische weerstand is de kennis nog te beperkt. Tot slot is er geen proces om de NCG en gemeenten te informeren, als er binnen het IMG gegronde vermoedens zijn dat een gebouw niet voldoet aan de Meijdam-norm. Dit versterkt de indicatie uit hoofdstuk 3 dat het niet voldoende aannemelijk is dat de gebouwen buiten de scope aan deze norm voldoen.